报道初衷
据ACB News《澳华财经在线》7月6日报道， 新南威尔士州政府周五宣布，将启动“建造租赁”（Build-to-Rent）新模式，寻求外部投资者为专用出租房屋提供资金，为租房者和社会住房租户增加房屋供应量。（详见本网早前报道《增加社会保障住房供应 新州创新租建模式》）。
新州政府希望，“建造租赁”模式会是Communities Plus的一个很好的补充，为租房者增加住房供给，并支持需要社会住房和可负担住房的弱势群体。
在创新的“建造租赁”模式下，新州政府向投资者提供政府拥有的土地，租期40年。而投资者则与社区住房供应基金（Community Housing Providers fund）合作，根据长期租约建造和管理社会保障住房、私有住房和可负担住房，收取租金。40年租期结束时，土地和房屋归还给政府。
很明显，新南威尔士州政府将启动“建造租赁”新模式，和中国已经运行多年的廉租房、公租房的住房保障模式类似。那么，中国的保障房供应模式，对新南威尔士州政府“建造租赁”新模式的运营有哪些经验可以借鉴，哪些教训可以吸取呢？
ACB News《澳华财经在线》将用上下两篇特稿，对此进行深度解析，以飨读者。需要声明的是，文章所有取材都来源于公开报道和一些机构的调查大数据，本网进行二次编辑整合。
中投顾问发布的《2018-2022年中国廉租房建设投资分析及前景预测报告》显示，自改革开放至今，中国的住房政策从创建和发展城镇住房市场，提高居民住房水平，改善城市居住环境等，经历了30多年的发展历程。30多年中国住房政策经历了由“国家保障”向“市场建设”转移、再由“市场供应”到“社会保障”加强的不断完善的发展过程。其中的住房供应模式经历了由“公共租赁”到“市场出售、市场租赁”再到“建设补助、租房补助”的发展，形成了以市场出售、租房补贴为主的供应方式。
中国保障性住房的三种供应方式
目前，中国的保障性住房供应方式有三种方式：经济适用房、廉租房和公租房。
何为经济适用房？住建部的释义是：经济适用房是政府以划拨方式提供土地，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，实行税收优惠政策，以政府指导价出售给有一定支付能力的低收入住房困难家庭，购房人拥有有限产权。
2010年4月中国住房和城乡建设部发布了《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》。《通知》要求，经济适用住房申请人应当如实申报家庭收入、财产和住房状况，并对申报信息的真实性负责。对以虚假资料骗购经济适用住房的，一经查实，立即责令退还，对不作出说明或不配合资产核查、公示，或不能作出合理解释的，视同以虚假资料骗购经济适用住房。
《通知》规定，经济适用住房购房人在取得完全产权以前,只能用于自住,不得出售、出租、闲置、出借,也不得擅自改变住房用途；已经享受经济适用住房保障的家庭,再购买其他住房的,必须办理退出手续或补交相关价款取得完全产权。
对于已经住满5年的经济适用房，业主可以依照当前市场价格进行出售，但出售后业主需按房屋成交额的10%补交综合地价款。对于尚未住满5年的经济适用房，由于政策规定则不允许按市场价格出售。因此，确需出售此类经济适用房的业主，只能以不高于购买时的单价出售，并且只能出售给符合经济适用住房购买条件的家庭或由政府相关部门收购。
来自中国住房和城乡建设部的数据显示，从1998年停止实物住房分配，推进市场化以后，全国已经有1800多万个家庭通过经济适用住房制度改善了住房条件，其中，500多万户是属于低收入家庭。
廉租房、公租房并轨运行
廉租房是政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准，且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房只租不售，分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。
近年来，中国廉租房建设发展迅速，2010年以来，中央加大了对中西部地区廉租住房建设的补助力度，将廉租住房建设补助标准由每平方米400元提高到每平方米500元。并安排资金对城市、国有工矿棚户区、林区、煤矿棚户区和农村危旧住房改造予以支持。
公租房指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。其目的是解决家庭收入高于享受廉租房标准而又无力购买经济适用房的低收入家庭的住房困难，也就是所谓的社会“夹心层”。
相对于廉租房租户“低于最低生活保障标准”的硬条件，公租房对租赁对象的要求相对宽松，租户可以是城镇中低收入住房困难家庭、新就业无房职工，也可以是在城镇稳定就业的外来务工人员出租。公租房采取实物保障与租赁补贴并举的保障方式。
2014年，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》对外公布。《规划》在保障性住房方面作出了要求，未来将建立各级财政保障性住房稳定投入机制，扩大保障性住房有效供给。完善租赁补贴制度，推进廉租住房、公共租赁住房并轨运行，并轨之后统称为公租房。
之所以要并轨，是因为廉租房与公租房平行运行时，由于保障群体不完全一样，需要分别申请、排队，造成不便。因收入变化等需要从廉租房转换成公租房的家庭，则必须退出原廉租房后再申请新的公租房。两种保障房不能调剂使用，既为百姓带来不便，又在一定程度上造成了资源的闲置浪费。
“两房”并轨之后，全国各地陆续停止了单独受理廉租房资格申请，运行多年、专门针对低保等低收入家庭的廉租房，逐渐退出历史舞台。
截至2016年底，全国已有1126万户家庭住进了公租房，城镇低保、低收入家庭基本实现了应保尽保。
2017年12月，住房城乡建设部表示，要增加公租房实物供给，优先保障环卫、公交等行业困难群体，将符合条件的新就业无房职工、外来务工人员和青年医生、青年教师等纳入保障范围，对低保、低收入住房困难家庭，实现应保尽保。2017年完成公租房新增分配200万套。
谁来建设公租房，产权如何分配？
2010年7月，时任中国住房和城乡建设部副部长的齐骥在接受人民日报专访时表示，公租房运营鼓励企业当主体。
齐骥表示，公租房建设首先表现出投资主体多元化。第一种类型，城市政府作为投资主体，包括财政直接投资和成立国有保障性住房公司投资。第二种类型，开发企业或其他机构作为投资主体。多数农民工公寓属于这一类型。第三种类型，政府和企业共同出资。部分地区探索政府投入和国有大中型企业危旧房改造相结合，共同建设公共租赁住房。住房产权按照谁投资、谁持有的方式确定。
其次，集中建设与配套建设相结合。土地采用划拨和协议出让方式供应的，大多统一建设，如厦门、天津、福州等。土地采用招拍挂方式出让的，一般都约定在商品住房等项目中配建，建成后由政府回购或收回，如青岛、北京、常州市。建设标准定为小户型，单套建筑面积控制在60平方米以内，进行基本装修，可直接入住。
第三，租金水平趋于市场化。多数地方公共租赁住房租金以建设和运营成本为基础，结合市场租金及租赁对象承受能力综合确定、定期调整，略低于市场租金水平。也可采用市场定价，政府对收入水平较低的承租人给予适当的租金补贴。
从各地的实践看，一方面，公共租赁住房供应范围更广，覆盖的群体更多，能有效地缓解部分城市商品住房的供求矛盾，使新就业职工和城市中的“夹心层”的住房困难加快得到解决；另一方面，由于公共租赁住房建设投资主体多元化、产权方式灵活、租金水平趋于市场化，加之开发过程中的优惠政策，可以调动社会各方面的积极性参与开发建设，有着广阔的发展空间。
政府将从哪些方面支持公共租赁房的发展？住房和城乡建设部等7部门印发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》明确提出，要从土地、财税、信贷等方面对公租房建设予以支持。一是土地供应政策。把公共租赁住房建设用地纳入年度土地供应计划，予以重点保障。二是资金支持政策。要求地方政府加大对公共租赁房建设和运营的投入。
省、市、自治区人民政府要给予资金支持，中央以适当方式给予资金补助。三是税费优惠政策。对公共租赁房的建设和运营给予税收优惠，涉及的行政事业性收费和政府性基金，按照经济适用住房的相关政策执行。四是信贷支持政策。鼓励金融机构发放公共租赁住房中长期贷款等渠道，拓展公共租赁住房融资渠道。
省、市、自治区人民政府要给予资金支持，中央以适当方式给予资金补助。三是税费优惠政策。对公共租赁房的建设和运营给予税收优惠，涉及的行政事业性收费和政府性基金，按照经济适用住房的相关政策执行。四是信贷支持政策。鼓励金融机构发放公共租赁住房中长期贷款等渠道，拓展公共租赁住房融资渠道。
重庆模板：公租房摇号配租已常态化
2010年6月，重庆市出台的《关于做好当前民生工作的决定》提出，把住房作为头等民生大事，建立市场供给与政府保障并举的“双轨制”住房体系，决定以公租房为“抓手”，解决不属于廉租住房保障对象又暂时买不起商品房的“夹心层”人群的住房困难问题。公租房被列为十大民生工程之首，并承诺3年内要建成4000万平方米公租房。
于是，公租房这个新词开始为人们所知晓，它由政府提供政策支持，限定套型面积和提供优惠租赁价格，由国有企业持有产权，面向在本市就业的无住房人员或住房困难家庭租赁的房屋，重点解决“夹心层”人群的住房问题。它也与原有的廉租房、经济适用房、危旧房和棚户区改造安置房、城中村改造安置房、农民工公寓这5种保障方式，形成“1＋5”保障性住房体系，达到城市保障性住房的“全覆盖”。
“在房价高涨的背景下，重庆的公租房制度触及了住房制度改革的深层次问题，是对完善城市住房制度的重大探索。”清华大学公共管理学院教授崔之元评价。
这个计划令人惊喜，也引起了疑问和担忧：钱从哪里来？如何进行管理？
《南风窗》杂志2013年16期题为《重庆公租房调查》报道说，首先，土地不成问题。从2002年开始，重庆大规模实施土地储备，到2010年，政府手中储有30万亩的储备地，拿出两三万亩出来建公租房，绰绰有余。
这些公租房建设用地，以划拨方式供应，建设涉及的配套费、人防费等行政事业性收费和政府性基金，全额安排用于公租房建设。建设、租赁和出售过程中涉及的相关税费，亦全额安排用于公租房的建设和管理。重庆大型国有性质的地产集团企业、城投公司等负责公租房建设，承担公益性工作，不考虑利润问题，这些保证了公租房建设成本在一个可控范围内。
钱的问题呢？时任重庆市公租房管理局局长郭唐勇告诉《南风窗》：“我们测算过，重庆公租房建设需约1300亿资金，其中30%由政府财政投入，70%通过社会融资解决。目前已筹集到位1018亿。其中，中央和地方财政筹集443亿，银行贷款302亿、公积金贷款30亿、社保基金45亿，还有发行债券、信托资金筹集的。后续建设资金，我们还将通过定向票据融资、发行企业债券、银行贷款等多种方式继续筹措，总的来说，建设资金筹措顺利，保障工程建设没问题。”
中央和地方财政投入的443亿将成为一笔沉淀性资金，将来也不会抽出来。但市场化运行的800亿资金又将如何还本付息？据介绍，重庆公租房住宅租金平均为每平方米10元/月，加上按照10%左右配置的商业设施租金，建成后每月收入大概有五六亿，800亿融资平均成本6%左右，每月的利息支出只有4亿多。这样租金收入不仅能覆盖利息，还能将维护管理的成本也覆盖进去，能保证公租房项目的持续运行。
时任重庆市市长黄奇帆曾表示，重庆公租房只有30平方米、50平方米，最多到70平方米、80平方米，然后人们真正富裕了，不想在这个房子里住了，就离开公租房。虽然居住满5年后，租房者可以买下来，买下以后也可以卖掉它，但只能卖给公租房管理局，不能在市场上流通。无利可图，就堵住了政府通过建设保障房进行商业利益输送的“黑洞”。
2011年4月16日，重庆市民心佳园公租房小区迎来了它的首批承租户。
据《重庆日报》报道，2018年1月，重庆市政府办公厅印发了《重庆市主城区统筹实施住房保障工作方案》，计划在2018年至2020年，主城区每年提供2万套公租房面向符合条件的保障对象配租，三年共提供6万套。
报道说，目前重庆市共有市级公租房项目22个，已分配投用16个，累计分配23.56万套，惠及60多万住房困难群众。
而且，重庆市的公租房摇号配租已经常态化。
